Старосты всей области, объединяйтесь!
Весенний месяц апрель 2014 года стал самым «урожайным» за все последние годы для отечественного крестьянства и ознаменовался повышенным вниманием высших должностных лиц государства к жизни российской деревни. Так, премьер-министр Дмитрий Медведев принял участие в организованном «Единой Россией» съезде сельских депутатов, где пообещал дополнительно выделить на социальное развитие деревни 100 млрд рублей, а президент Владимир Путин поддержал возрождение института сельских старост в Ленинградской области, предложив другим регионам перенять этот опыт.
Кроме того, 2014 год в целом юбилейный для местного самоуправления: в числе великих реформ, проведенных в России в царствование императора Александра II в 60–70 гг. XIX в., важное место занимает земская реформа. По сути своей, она положила начало местному самоуправлению в России. Земской реформе в этом году – 150 лет. И, наконец, 21 апреля мы отмечали новый праздник – День местного самоуправления. Этот «красный день календаря» появился по указу президента Владимира Путина в 2013 году, нынче россияне отмечали его во второй раз. О праздниках, памятных датах и буднях муниципальной власти – беседа нашего корреспондента с первым заместителем председателя комитета по местному самоуправлению, межконфессиональным и межнациональным отношениям Ленинградской области И.И. Макаровым.
О русском земстве и не только
– Иван Иванович, указ об учреждении нового праздника президент Путин подписал в июне 2012 года, а отмечали мы его впервые 21 апреля 2013-го. И как говорится в этом историческом документе, новая дата вводится в календарь «в целях повышения роли и значения института самоуправления, демократии и гражданского общества». Это еще раз подчеркивает, какое значение придается местной власти, которая, по мысли ее идеологов, должна быть «в зоне шаговой доступности» от избирателя. И несколько слов о том, почему выбрана именно эта дата – 21 апреля?
– Дата выбрана, конечно, не случайно. В этот день (по старому стилю) в 1785 году императрица Екатерина II подписала так называемую «Жалованную грамоту городам», где, по сути дела, учредила новые выборные городские органы власти, расширив круг избирателей. И хотя такое самоуправление носило ограниченный, сословный характер, это был огромный шаг вперед. Власти на местах давалось право решения многих жизненно важных вопросов местного масштаба.
Но должен сказать, что таких – интересных – дат в нашей богатой истории немало, и нельзя сказать, что до Екатерины у нас совсем не было местного самоуправления. Петр Великий, к примеру, в рамках своих реформ ввел систему магистратов. Достаточно успешными были его шаги по организации передачи права решения сообществам и властям на местах сословных и других проблем. Так что местная власть на Руси была, можно сказать, всегда, даже если при этом ее функции и права не были закреплены законодательно, хотя бы в лице деревенского старосты или схода домохозяев.
– То есть можно сказать, что все новое – хорошо забытое старое? Или все-таки органы местного самоуправления, созданные по новому, 131 федеральному закону, принципиально отличаются и от учреждений для управления губернией, и от губернских собраний городской Думы или управы? Как мы учитываем наш исторический опыт?
– На самом деле наша богатейшая история дает нам много поводов размышлять об организации местной власти и взять их на вооружение. И поэтому когда нас сравнивают даже с ближайшими соседями – с Финляндией, Норвегией, Германией или с теми же США, утверждая, что у нас местное самоуправление помоложе и нам есть чему поучиться у них в плане организации местной власти в современной России, у нас это вызывает, мягко говоря, недоумение, потому что они совершенно не знают нашей истории самоуправления. Хотя учиться и набираться полезного опыта ни у кого не грех, в том числе и у наших западных коллег.
– Стоит ли удивляться, что на Западе не знают нашей истории, в том числе истории становления местного самоуправления в России, если мы и сами ее не очень-то хорошо знаем. К примеру, о земстве, точнее, о роли земских врачей, мы больше всего знаем благодаря Чехову и Булгакову, из художественной литературы. А ведь были еще, наверное, и народное образование, и попечение об инвалидах, и забота о продовольственном обеспечении, и многое другое, включая земские сборы на все эти нужды…
– В этом смысле реформа императора Александра II, конечно, уникальна. Через три года после освобождения крестьян государь образовал всеобщую комиссию, которой поручил разрабатывать проект устройства земских учреждений, при этом он предписывал: «Необходимо предоставить хозяйственному самоуправлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие». Причем реформа местной власти проходила в два этапа: в 1864 году был введен принцип всесословности в организацию местной власти в уездах и губерниях, затем на тех же принципах через шесть лет, в 1870 году, было организовано управление в городах – это городская реформа. И новизна, и смелость земской реформы была именно в том, что буквально все сословия, включая и самые низшие по тому времени, были привлечены к управлению, все получили доступ к решению местных проблем. Именно по этой причине земства оказались чрезвычайно жизнеспособными и просуществовали в России вплоть до 1917 года и были упразднены только после Октябрьской революции 1917 года, а в отдельных уездах действовали и некоторое время после революции. И в нашей стране, можно сказать, надолго забыли о местном самоуправлении. После принятия в 2003 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы МСУ региона продолжили традицию поддержки непосредственного участия жителей в решении общих задач на своих территориях, в том числе через старост.
Когда в товарищах согласья нет…
– Иван Иванович, и тем не менее губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко постоянно подчеркивает, что так называемый 131-й закон далек от совершенства, требует доработки, а сама система местного самоуправления нуждается в реформировании. Он называет это «работой над ошибками». А что конкретно мешает слаженной работе органов власти?
– Хороший вопрос, и тут надо исходить из того, что 11 лет назад, когда разрабатывался и принимался закон о местном самоуправлении в России, законодатель исходил из того, что каждое муниципальное образование – будь то район или город, получит свой набор полномочий, свой спектр вопросов. Они будут эти вопросы оперативно решать, никак не пересекаясь друг с другом, а ориентируясь на целесообразность. Но жизнь оказалась намного разнообразнее и богаче замыслов законодателей: возникли конфликты интересов, столкновение мнений и личностей. Поэтому все эти институциональные особенности организации местной власти нам приходится по ходу дела преодолевать и придумывать некие инструменты, чтобы снять возникающие противоречия, потому что они напрямую затрагивают интересы жителей и работают им во вред.
– В таком случае: что подразумевается под «работой над ошибками», и как она проходит?
– Закон действительно далек от совершенства, и об этом свидетельствует количество поправок, которое десятками исчисляется за годы действия этого закона. В том числе многие поправки были внесены по инициативе Ленинградской области. Например, мы неоднократно доказывали нашим федеральным коллегам, что существование в одном административном центре двух местных администраций, которые конкурируют между собой и за ресурсы, и за «зоны влияния», то есть за электорат, причем далеко не всегда конструктивно, далеко не всегда во благо жителей – это нонсенс. Возможность образования единой администрации города и района в законе появилась именно по инициативе Ленинградской области. Сейчас многие регионы нашей страны этой возможностью законодательно пользуются, многие пошли по этому пути, в том числе в нашей области. Из 16-ти районов Ленинградской области, где эта модель может применяться, в 14-ти районах на сегодняшний день единые администрации города и района. Это то, что мы можем сделать, внося поправки и предложения по усовершенствованию законодательства. Сегодня у нас очень большой пакет предложений и поправок, подготовленный рабочей группой Правительства России, лежит в Государственной думе. Так, предлагается ввести новые виды муниципальных образований: например, внутригородские муниципальные образования в городских округах, по образцу того, как это делается в Москве и в Петербурге. Также предлагается внести изменения в систему формирования органов местного самоуправления. А именно: сделать выборы глав муниципального образования двухступенчатыми. То есть прежде чем стать главой, гражданин избирается депутатом. Это первая ступень. Вторая ступень: получив поддержку своих коллег, народных избранников, только тогда он становится руководителем МО. Как вы заметили, эта модель в Ленинградской области применяется в подавляющем большинстве. Можно сказать, в этом плане для нашего региона ничего нового нет.
Но есть другое, на мой взгляд, более существенное изменение, которое подготовлено правительством, рассмотрено и принято буквально 15 апреля Государственной думой в первом чтении. Предлагается разделить вопросы местного самоуправления городских и сельских МО, то есть ограничить круг ответственности сельских муниципалитетов до 11 вопросов, а остальные, естественно, будет выполнять муниципальный район.
Есть еще одно очень интересное предложение, которое внесло с подачи губернатора Ленинградской области в наше Законодательное собрание в Государственную думу. Речь идет о повышении ответственности этих самых управляющих, глав местных администраций, или как их сейчас модно называть – «сити-менеджеров». Действующая модель «сити-менеджеров» в нашей стране иногда критикуется. А почему она критикуется? Давайте будем рассуждать так: вот поработал человек какое-то время, и совершенно очевидно, что не получается у него работа, не сумел он показать свои деловые качества. Может, их у него и нет.
– Так увольте его, возьмите на его место другого! Ведь страдает-то общее дело!..
– Действительно! А не так-то просто это сделать! Потому что в России этот самый «сити-менеджер» является муниципальным служащим, и на него распространяется закон и гарантии трудового законодательства. И нельзя просто так уволить человека за то, что его работой не удовлетворены не только депутаты, но в первую очередь – жители. Поэтому у нас эта модель – наемного главы администрации – вызывает в некоторых регионах споры. Я был совсем недавно на парламентских слушаниях, и отдельные регионы, не только Ленинградская область, но, к примеру, Республика Якутия говорили о минусах этой системы. Что предлагают законодатели Ленинградской области изменить в этой системе? Ввести дополнительный механизм ответственности для этих самых «сити-менеджеров», предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий или даже отстранения от должности, если появляются сомнения или доказательства его некомпетентности. Это может быть временное отстранение, может до выяснения обстоятельств и дополнительного решения суда. Но эти вопросы необходимо решать, потому что страдает дело.
И о старосте замолвите слово
– И еще одна тема, чрезвычайно важная. Как известно, на апрельской встрече президента Путина с губернатором Ленинградской области Дрозденко опыт наших земляков по организации работы старост на селе вызвал неподдельный интерес и одобрение. Предложено наш опыт распространить на другие регионы. И вот два вопроса: что так понравилось президенту? И второй, очень наивный вопрос: а зачем нам еще и старосты на селе, когда и без того «от власти в глазах рябит», как сказал мне один простой гражданин…
– Действительно, регион имеет право (в рамках даже того законодательства, которое есть) оказывать поддержку на региональном уровне сельским старостам. Замечу, и это самое главное, на основании областного закона, которого нет в других регионах.
Кто такие сельские старосты? Это активисты, как правило, ответственные и уважаемые люди, в первую очередь неравнодушные к общественным нуждам. Крепкий такой, хозяйственный, честный и работящий мужик, хотя я и женщин среди старост встречал. Вот к нему идут в первую очередь зимой, чтобы дорогу прочистить, потому что у него есть какая-то техника личная, к нему идут порой и со своими семейными и бытовыми проблемами односельчане. Этих людей можно уважать и поддерживать их только морально, отдавая должное их природной активности, а можно им реально помогать, что мы и делаем в Ленинградской области.
– Вот-вот! Еще до недавнего времени староста был порой «один в поле воин». Глухая маленькая деревушка, где староста – вся власть. Тратит порой даже свои собственные деньги, свой труд, чтобы воду откачать из подвала, крышу починить, потому что барин-то – далеко! «А к кому идти, когда идти не к кому? К Тимофееву!» Именно так назывался материал в нашей газете о старосте одной деревни. И вот вопрос: сейчас это оплачиваемая должность или нет? Как должен выкручиваться человек, когда к нему люди идут день и ночь с просьбами о насущном?
– Вот это два интересных вопроса, которые мы при подготовке проекта областного закона долго обсуждали. Первый вопрос: функции и задачи, которые староста должен решать на месте, и второй вопрос: оплачивать ли работу старосты из областного бюджета? И после долгих дебатов пришли к мнению, что надо оставить эти вопросы на усмотрение местных властей, они же лучше знают этих людей. Так что если муниципальное образование готово из местного бюджета регулярно – ежеквартально или ежемесячно – поддерживать старосту материально, – замечательно. Такие возможности у них есть, и они ими пользуются по своему усмотрению. Кто-то оплачивает старосте телефонную связь – ведь ему много приходится звонить в разные инстанции, кто-то расходы на дорогу – ведь он много ездит по делам людей, кто-то подписку на местную прессу и другие нужды. В общем, по усмотрению и по общему согласию, в зависимости от нагрузки на человека.
– А вот те 140 миллионов, выделенные из бюджета для поддержания института старост, – они на что идут? И как велик в нашей области этот самый институт старост?
– На сегодняшний день старост в Ленинградской области 1555 человек. Самое большое количество в Гатчинском районе. И действительно, в этом году для поддержки старост, точнее, на решение самых насущных проблем местного значения, предусмотрено выделить из областного бюджета 140 миллионов рублей. На что могут пойти эти деньги? Устройство, к примеру, новой артезианской скважины, мостик через речку, подсыпка грунта на дорогу или приобретение новой мотопомпы – что увидит хозяйским глазом сам староста, или о чем давно просят люди, на то и будет потрачено. Причем деньги делятся по-честному между всеми районами – порядка восьми миллионов двухсот тысяч на каждый район, в том числе на Всеволожский. Разработана методика специальная – всем районам одинаково, но не одинаково поселениям. Это зависит от количества старост в каждом МО.
– А адресные планы? Ведь есть первостепенные задачи – к примеру, двести метров дороги провалилось, и не выехать! А что-то другое может и подождать.
– В этом-то и идеология наша! Первостепенные задачи определяет не область, мы ничего не диктуем. Староста сам со своими односельчанами определяет бюджетную политику в размере выделенных сумм. В этом году, если говорить о Всеволожском районе, больше всего по количеству старост в Колтушском МО, в новом, объединенном с Разметелевским, и поэтому из восьми выделенных району миллионов порядка двух миллионов приходится на Колтуши. И все зависит от того, насколько они быстро и грамотно успеют оформить необходимые заявки. А для того чтобы получить эти деньги в местный бюджет, надо обсудить с гражданами первоочередность местных проблем. Надо, чтобы они проголосовали за эти решения – в этом году, условно говоря, для нас ремонт моста важен, а не ремонт колодца, и вот когда такие решения собрания граждан получены, только тогда начинает работать «бумажная машина». Мы оформляем заявки, готовится адресная программа, которая представляется к нам в комитет, и через некоторое время на эти самые дела и проблемы, заявленные самими гражданами, направляются деньги.
– А не будет «пробуксовывать» бумажная машина? А то знаете, «скоро сказка сказывалась, долго дело делалось»?.. И еще – так за что нас Путин-то похвалил?
– Ни в коем случае не будет «бумажной волокиты», с этим будет строго. А что касается наших, скажем так, достижений… Старосты ведь есть во многих регионах, некоторые даже поддерживают их из своих бюджетов. Но Ленинградская область – один из пяти регионов, которые имеют свой закон о старостах. Они очень разные, эти законы. Например, в Ульяновской и в Оренбургской областях старосты, по сути дела, – это фактические представители губернатора на местах, то есть совершенно другой статус у этих людей. В Ульяновской области таких должностных лиц, которых назначает сам губернатор, – 400 человек. Институт представителей губернатора есть и в Ленинградской области, но он так и называется. А наша инновация в том, что староста у нас – самая близкая деревенская власть, народом избранная, и мы не только признаем старост и регламентируем их статус, но еще и даем им областные деньги. Вот это наше управленческое, если хотите, «изобретение». И вот такого пока больше нет ни в одном регионе, ни в одной области, – чтобы областными деньгами поддерживали этот самый институт сельских старост. Это решение малозатратных, с точки зрения областного бюджета, вопросов, но исключительно актуальных с точки зрения местных жителей. Вот тогда они видят – власть работает!
Беседовала Татьяна ТРУБАЧЕВА
Мы продолжим публикации о сельских старостах в нашей газете.